专业研究

作者：王俊林、孔繁琳

2021年即将结束，回首2021“反垄断”一定是年度热词：阿里巴巴和美团因实施“二选一”垄断行为，分别被罚182.28亿和34.42亿；时隔13年，《反垄断法（修正草案）》公开征求意见；第七届金砖国家国际竞争大会在中国北京、成都举行；国家反垄断局正式挂牌成立，同时组建竞争政策与大数据中心等等。这一年国家在反垄断领域的顶层设计、制度建设、体制机制等方面均有着重大的突破与进展，不仅进一步整合与优化了现有的反垄断执法资源，而且充分体现了反垄断强化监管机制的常态化与长效化趋势。下面，本文将从反垄断立法、反垄断执法、反垄断司法以及重点行业四个方面全面盘点2021年反垄断进程。

一、反垄断立法

2020年年底以来，中央频频释放强化反垄断信号：2020年12月11日召开的中央政治局会议要求强化反垄断和防止资本无序扩张；12月16日召开的中央经济工作会议将强化反垄断和防止资本无序扩张作为2021年经济工作中的八项重点任务之一；今年，中央财经委员会第九次会议，研究促进平台经济健康发展问题的基本思路和主要举措；中央政治局第三十四次集体学习强调“防止平台垄断和资本无序扩张，依法查处垄断和不正当竞争行为”；中央全面深化改革委员会第二十一次会议，审议通过了《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》等等。近日召开的中央经济工作会议强调，要提振市场主体信心，深入推进公平竞争政策实施，加强反垄断和反不正当竞争，以公正监管保障公平竞争；要为资本设置“红绿灯”，依法加强对资本的有效监管，防止资本野蛮生长。

（一）2021年国家层面发布了以下反垄断领域重点法律法规：

1.《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》

2021年2月7日，市场监督管理总局（简称“市监总局“）公布《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》（简称“《平台经济指南》”），作为我国第一部官方正式发布的、专门针对平台经济领域的反垄断指南，其结合平台经济商业模式和竞争生态复杂、涉及范围广、专业性强的特点，进一步明确了平台经济领域反垄断执法原则，有针对性地细化了分析思路和考虑因素，引导平台经济领域经营者依法合规经营的同时，促进平台经济规范有序创新健康发展。

2.《公平竞争审查制度实施细则》

自2016年6月1日国务院印发并实施《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》以来，公平竞争审查工作取得积极成效的同时，制度实施中也存在工作推进不平衡、刚性约束有待增强、整体质量有待提高等问题，亟需修订实施细则。2021年6月29日，市监总局、国家发展改革委、财政部、商务部、司法部五部门正式印发《公平竞争审查制度实施细则》（简称“《实施细则》”），《实施细则》在审查方式、审查标准、监督手段等方面细化实化有关规定，对全面落实公平竞争审查制度，推动形成高效规范、公平竞争的国内统一大市场，建设市场化法治化国际化的营商环境具有重要意义。

3.《中华人民共和国反垄断法（修正草案）》

《中华人民共和国反垄断法》施行13年迎来首次修改，2021年10月23日，《中华人民共和国反垄断法（修正草案）》（简称“《草案》”）公布，并公开征求意见。根据《草案》，修改后的反垄断法由57条增加至70条，分为总则、垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中、滥用行政权力排除限制竞争等共8章。《草案》强化竞争政策基础地位、引入“鼓励创新”这一立法目的、确立公平竞争审查制度、引入公益诉讼制度、针对“平台经济”进行规制、确立“停钟”制度、垄断协议中新增“安全港”制度等，并加强重点领域经营者集中审查监管，大幅度强化、细化了垄断行为需要承担的法律责任。

4.《国务院反垄断委员会关于原料药领域的反垄断指南》

近年来，我国原料药领域垄断行为频发，影响药品价格和稳定供应，损害市场公平竞争和消费者利益。由于原料药领域竞争者数量少、市场壁垒高、加之审批制度严格，又事关民生福祉，市监总局于2021年11月15日颁布了《国务院反垄断委员会关于原料药领域的反垄断指南》（简称“《原料药指南》”）。其主要内容在于相关商品市场界定、横向协议、支配地位滥用行为三个方面。《原料药指南》的公布，表明反垄断执法机构将持续加大原料药领域的执法力度，也为原料药领域经营者依法合规经营提供更加清晰明确的指引。

5.《企业境外反垄断合规指引》

反垄断合规倡导是促进《反垄断法》深入有效实施的重要方式和手段。2020年10月30日，市监总局针对经营者反垄断法律意识不强、反垄断合规制度普遍缺失、竞争文化尚未深入普及等问题，制定出台《经营者反垄断合规指南》（简称“《合规指南》”）。《合规指南》从合规管理制度、合规风险重点、合规风险管理、合规管理保障四个方面鼓励和指导经营者从自身经营范围、组织结构和业务规模等实际出发，采取适合的方式加强反垄断合规管理。2021年11月15日，市监总局再次就中国企业境外投资并购和业务活动中面临的反垄断合规风险，发布《企业境外反垄断合规指引》（简称“《合规指引》”），主要内容包括境外反垄断合规管理制度、境外反垄断合规风险重点、境外反垄断合规风险管理三个方面，引导企业建立和加强境外反垄断合规管理制度，防范境外反垄断法律风险。

6.《最高人民法院关于加强新时代知识产权审判工作为知识产权强国建设提供有力司法服务和保障的意见》

10月29日，最高人民法院正式对外发布《最高人民法院关于加强新时代知识产权审判工作为知识产权强国建设提供有力司法服务和保障的意见》（简称“《意见》”）。知识产权作为国家发展战略性资源和国际竞争力核心要素作用愈发凸显，对知识产权审判工作提出新的更高要求。《意见》强调“加强反垄断和反不正当竞争司法，维护公平竞争的市场法治环境”，并表明，要严格落实《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》，坚持规范和发展并重，依法妥善审理反垄断和反不正当竞争案件。出台反垄断民事纠纷司法解释和反不正当竞争司法解释，发布典型案例，发挥“红绿灯”作用，明确司法规则，规范市场主体行为。加强对平台企业垄断的司法规制，依法严惩平台强制“二选一”“大数据杀熟”等破坏公平竞争、扰乱市场秩序行为，切实保护消费者合法权益和社会公共利益，维护和促进市场公平竞争。强化平台经济、科技创新、信息安全、民生保障等重点领域案件审理和宣传，通过司法裁判强化公平竞争意识，引导全社会形成崇尚、保护和促进公平竞争的市场环境。

另外,市监总局还向社会公布了以下三部与反垄断有关的征求意见稿。《市场监督管理行政处罚案件违法所得认定办法(征求意见稿)》中明确规定了计算违法所得的基本方式，并且，计算违法所得时，还应当扣除当事人在行政处罚决定作出前已经依法缴纳的相关税费；对当事人已经依法退赔的款项，计入但不予没收。《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》和《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》主要针对互联网平台经营活动，《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》根据平台的连接属性、主要功能、用户规模、业务种类以及限制能力将平台分为六大类三级；《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》区分不同级别的网络平台经营者，主要规定了反垄断与反不正当竞争、知识产权保护、消费者保护、平台内经营者保护、劳动者保护、特殊群体保护等方面的责任内容。中国标准化协会近期还公布《平台经营者反垄断合规管理规则（征求意见稿）》，其作为团体标准，是一份引导平台经营者合规经营的倡导性行为规范，属于“软法”，不具备强制性效力，但有利于以良法善治保障新业态新模式健康发展，加强我国在数字平台领域的建设和探索。

（二）2021年各省市发布了以下反垄断合规指引：

为增强经营者反垄断合规意识，促使经营者依法合规经营，2019年年底，上海发布《上海市经营者反垄断合规指引》，2020年湖北发布《湖北省经营者反垄断合规指引》。2021年各省陆续发布《湖南市经营者反垄断合规指引》、《四川省经营者反垄断合规指南》、《江苏省经营者反垄断合规指引》、《天津市经营者反垄断合规指引》、《陕西省经营者反垄断合规指引》等，内容无外乎垄断行为的识别与风险防范，合规管理、反垄断调查的配合等，此处不再赘述。值得关注的是，北京和浙江还特别针对互联网企业发布《北京市平台经济领域反垄断合规指引》和《浙江省平台企业竞争合规指引》。

总结：

通过盘点2021年国家层面公布的反垄断领域重点法律法规，可以发现国家鼓励各领域经营者根据各省市以及境内外反垄断合规指引，建立健全企业合规管理制度，并重点关注平台经济领域与民生领域（主要是原料药行业，还包括公用事业（供水、供气）等行业）的垄断行为，针对广受关注的“二选一”、“大数据杀熟”、“天价原料药”等损害市场公平竞争和消费者利益的问题适时发布两部行业指南，切实保护消费者合法权益和社会公共利益，维护和公平竞争的市场秩序。

二、反垄断执法

2021年市监总局共公布163起反垄断领域行政处罚（此处将滥用行政权力排除、限制竞争案件包含在内）案件，其中，涉及14起垄断协议案件、11起支配地位滥用行为案件、95起违法实施经营者集中案件，另外还涉及禁止经营者集中案件1起、附加限制性条件批准经营者集中案件4起，全国各地市场监督管理局共纠正或依法查处38起滥用行政权力排除、限制竞争的案件。具体来看：

（一）垄断协议案件

2021年市监总局共公布14起垄断协议案件，其中涉及横向垄断协议案件13起，涉及纵向协议案件1起，即公牛集团股份有限公司达成并实施垄断协议案，公牛集团自2014年至2020年，在全国范围内电源连接和用电延伸性产品销售市场上，一方面通过发布价格政策、与经销商签订经销合同、承诺书等方式，实现对产品价格的管控，另一方面通过强化考核监督、委托中介机构维价、惩罚经销商等措施，进一步强化纵向协议的实施，排除、限制相关市场的市场竞争。14起垄断协议案件中6起涉及行业协会，《反垄断法》明确规定“行业协会不得组织本行业的经营者从事本章禁止的垄断行为”，需要注意的是，《反垄断法（修正草案）》将罚款限额由五十万提升至三百万，明确规定“行业协会组织本行业的经营者达成垄断协议的,可以处三百万元以下的罚款。”

13起横向垄断协议案件主要涉及建筑材料、交通运输以及石油化工行业。分别为：日邮汽车物流（中国）有限公司等3家物流企业达成并实施垄断协议案、丰城市预拌混凝土协会及其会员企业垄断协议案、梧州黄埔化工药业有限公司等3家企业达成并实施垄断协议案、重庆市丰都县2家商砼生产企业垄断协议案、天津天药药业股份有限公司等3家企业达成并实施垄断协议案、重庆巫山县兴隆石化等5家企业达成并实施垄断协议案、四川省水泥协会组织6家水泥经营者达成并实施垄断协议案、淄博联和水泥企业管理有限公司及相关企业达成并实施垄断协议案、兴化市公交机动车驾驶员培训有限公司等9家驾校达成并实施垄断协议案、浙江省嘉兴市二手车行业协会组织9家二手车交易市场企业达成并实施垄断协议案、海南省消防协会及21家会员单位达成并实施垄断协议案、亳州市保险行业协会组织本行业经营者达成并实施垄断协议案、上海市旅游行业协会组织上海浦江游览有限公司等游船公司达成并实施垄断协议案。

（二）支配地位滥用行为

2021年市监总局共公布11起支配地位滥用行为案件，主要涉及医药行业3起、公用事业（供水、供气）行业4起以及互联网行业3起。13起案件分别为：南京宁卫医药有限公司滥用市场支配地位案、宜兴港华燃气有限公司滥用市场支配地位案、商丘市新先锋药业有限公司滥用市场支配地位案、美团在中国境内网络餐饮外卖平台服务市场垄断案、中国航空油料有限责任公司云南分公司滥用市场支配地位案、陕西省水务集团泾阳县供水有限公司滥用市场支配地位案、上海食派士商贸发展有限公司滥用市场支配地位、阿里巴巴集团控股有限公司在中国境内网络零售平台服务市场垄断案、四川富顺县天然气有限责任公司滥用市场支配地位案、云南蒙自四通泰兴供水有限公司滥用市场支配地位案、先声药业集团有限公司滥用市场支配地位案。其中最引人注目的莫过于发生在互联网平台经济领域的3起滥用市场支配地位实施“二选一”行为案件。其中，阿里巴巴集团控股有限公司因在中国境内网络零售平台服务市场实施"二选一"垄断行为，被罚2019年中国境内销售额4%的罚款，计182.28亿元；美团因在中国境内网络餐饮外卖平台服务市场实施“二选一”垄断行为，被罚2020年中国境内销售额3%的罚款，计34.42亿元。并且，市监总局分别向阿里巴巴和美团发出行政指导书，要求两家互联网大型平台企业全面整改，并连续三年向市场监管总局提交自查合规报告。下面，我们分别将发生在医药行业、公用事业（供水、供气）行业、互联网行业的几起案件单独列表，方便读者更清晰地了解相关执法情况。

（三）经营者集中

2021年市监总局共公布95起违法实施经营者集中案件，另外，禁止经营者集中案件1起、附加限制性条件批准经营者集中案件4起。（违法实施经营者集中是指经营者集中已达到申报标准，但经营者未申报实施集中、申报后未经批准实施集中或者违反审查决定的这三种情况。）

2021年3月12日，市监总局发布互联网领域十起违法实施经营者集中案的处罚决定；4月30日，市监总局又发布互联网领域九起违法实施经营者集中案的处罚决定；7月7日，市监总局再次发布互联网领域二十二起违法实施经营者集中案的处罚决定；11月20日，市监总局发布的四十三起未依法申报违法实施经营者集中案的处罚决定中，大部分案件涉及互联网行业，因上述集中均不具有排除、限制竞争的效果，市监总局对涉案企业分别处以50万元的顶格罚款。上述案件主要涉及腾讯、阿里巴巴、美团、京东、百度、苏宁、滴滴等互联网企业，其中腾讯和阿里巴巴参与的经营者集中案件分别为22起和19起（初步统计），涵盖线上线下百货零售、智能家居、物流服务、酒店经营、互联网医疗等诸多领域，如：腾讯收购小红书股权案、腾讯收购搜狗股权案、腾讯收购58股权案、阿里创投收购五矿电商股权案、阿里巴巴投资有限公司收购高德软件控股有限公司股权案等等。企业不得借助并购形成垄断，针对这种大规模的互联网企业并购案，还需要关注其是否构成“扼杀式收购”。“扼杀式收购”是指企业通过并购可能与其产生竞争关系的初创企业、新兴平台的方式，扼杀潜在竞争对手，阻碍创新，这种行为可能会对相关市场的竞争产生明显的排除、限制效果，属于反垄断执法重点领域。

2021年市监总局附加限制性条件批准了4起经营者集中案件，分别为：思科系统公司收购阿卡夏通信公司股权案、丹佛斯公司收购伊顿股份有限公司部分业务案、伊利诺斯工具制品有限公司收购美特斯系统公司股权案、SK海力士株式会社收购英特尔公司部分业务案。市监总局经审查认为，上述四项集中分别对中国光传输系统市场；中国摆线马达市场；中国境内高端电液伺服材料测试设备市场；全球和中国境内PCIe企业级固态硬盘市场、SATA企业级固态硬盘市场具有或可能具有排除、限制竞争效果，就如何减少经营者集中对竞争产生的不利影响等有关问题，市监总局与申报方进行了多轮商谈，并对申报方提交的限制性条件承诺，按照《经营者集中审查暂行规定》，重点从限制性条件的有效性、可行性和及时性方面进行评估后，附加限制性条件批准了4起经营者集中案件。限制性条件包括剥离无形资产或者剥离相关权益等结构性条件；不得以不合理的价格销售、继续履行现有客户合同、不得强制搭售等行为性条件；以及结构性条件和行为性条件相结合的综合性条件。上述四起案件既涉及行为性条件，也涉及结构性条件，欢迎感兴趣的读者查阅具体内容。

就违法实施经营者集中案件来看，值得关注的是，7月24日，市监总局发布公告，认为2016年腾讯收购中国音乐集团案对中国境内网络音乐播放平台市场具有排除、限制竞争的效果，故对该项集中附加限制性条件通过，责令腾讯及其关联公司采取措施恢复相关市场竞争状态，对其处以50万元罚款，并要求其依法申报经营者集中、依法合规经营。相关措施包括不得与上游版权方达成或变相达成独家版权协议或其他排他性协议、没有正当理由，不得要求或变相要求上游版权方给予当事人优于其他竞争对手的条件等。

另外，市监总局还依法禁止了虎牙公司与斗鱼国际控股有限公司合并案，本案是我国反垄断法生效以来执法机构依法禁止的第3起经营者集中案件，也是也是互联网领域首起被依法禁止的经营者集中案件。前两例分别为可口可乐公司收购中国汇源公司案和马士基、地中海航运、达飞设立网络中心经营者集中案。市监总局经审查认为，目前，腾讯已具有虎牙单独控制权和斗鱼共同控制权，但虎牙和斗鱼之间尚存在一定的竞争，根据集中协议，腾讯拟通过虎牙收购斗鱼全部股权，交易后腾讯将取得合并后实体单独控制权。该项交易将彻底消除市场上两家最大游戏直播平台之间的竞争，一方面集中将强化腾讯在中国境内游戏直播市场上的支配地位，另一方面集中将使腾讯在上游中国境内网络游戏运营服务市场和下游中国境内游戏直播市场拥有双向封锁能力，具有或可能具有排除、限制竞争的效果，不利于市场公平竞争、可能减损消费者利益，也不利于网络游戏和游戏直播市场规范健康持续发展，故依法禁止了此项经营者集中。

总结：

经营者集中方面的行政处罚案件涉及违法实施经营者集中、禁止经营者集中、附加限制性条件批准经营者集中三种类型，2021年共发生100起，占据2021年全年反垄断领域行政处罚案件的61%，这其中，互联网领域经营者集中案件又占据整个经营者集中行政处罚案件的60%以上。并且，随着反垄断执法的深入推进，企业经营者集中申报意识不断提高，互联网行业的经营者案件在未来的一段时间内都将成为反垄断执法领域的核心与重点。

（四）滥用行政权力排除、限制竞争与公平竞争审查

2021年全国各地市监总局共纠正或依法查处38起滥用行政权力排除、限制竞争的案件，各省市积极清理歧视性和不公平市场待遇政策、建立健全公平竞争审查机制、召开省级公平竞争审查工作联席会议…。值得关注的是，广东省政府出台《广东省进一步推动竞争政策在粤港澳大湾区先行落地实施方案》，深入推进公平竞争审查制度实施；广西自治区市场监管局印发《公平竞争审查工作操作指引》，认真贯彻落实《公平竞争审查制度实施细则》新要求；海南省六届人大常委会第三十次会议审议通过了首批自由贸易港配套法规《海南自由贸易港公平竞争条例》，充分运用国家赋予海南自由贸易港立法权，在公平竞争领域的专项立法探索，属全国首创。

深入推进公平竞争政策实施，是从政府角度，要求一视同仁、公平对待所有竞争主体；加强反垄断和反不正当竞争，是从市场规则角度，强调通过法律手段维护公平竞争的市场环境和市场规则；以公正监管保障公平竞争，是从监管手段角度，明确公正监管是实现公平竞争的保障。未来，各省市将持续加大滥用行政权力排除、限制竞争行为的查处力度，全面落实公平竞争审查制度，不断优化营商环境，切实维护公平竞争的市场秩序。

近日，市场监管总局印发《法治市场监管建设实施纲要（2021-2025年）》，强调要“加强和改进反垄断与反不正当竞争执法，坚决惩治损害营商环境的垄断和不正当竞争行为。”随着反垄断执法力量的加强，可以预期2022年反垄断执法将更加常态化、更具专业性，从而更好地保障市场公平竞争。

三、反垄断司法

反垄断领域发生的案件基本为行政执法案件，但同时也存在一些民事诉讼与行政诉讼案件。《反垄断法》明确规定，经营者实施垄断行为，给他人造成损失的，依法承担民事责任；并且经营者对反垄断执法机构作出的决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。《反垄断法（修正草案）》还进一步规定“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”现行《反垄断法》虽然未规定实施垄断行为经营者的刑事责任，但是对于以下两种情形，可以依法追究经营者的刑事责任：（1）串通投标。串通投标属于典型的横向垄断协议行为。我国将串通投标认定为构成扰乱市场秩序的经济犯罪，并针对单位和单位直接责任人员实施双罚制；（2）拒绝配合反垄断执法。《反垄断法》第五十二条规定，对反垄断执法机构依法实施的审查和调查，拒绝提供有关材料、信息，或者提供虚假材料、信息，或者隐匿、销毁、转移证据，或者有其他拒绝、阻碍调查行为的，反垄断执法机构可以对单位和个人处以罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。下面作者不完全统计了2021年反垄断民事与行政诉讼的进展：

（一）反垄断民事诉讼：

1.反垄断公益诉讼

“吴小秦诉陕西广电网络传媒（集团）股份有限公司捆绑交易纠纷案”是最高法公布的指导性案例，但司法实践中，个体消费者在提起反垄断民事诉讼的过程中，都面临着维权成本高、成功率低的难题，个体消费者缺乏举证能力，法院对相关市场的界定、经营者是否具有支配地位以及是否经营者是否实施了垄断行为的认定都存在着技术上的难题，大多数的个体消费者的诉求无法在反垄断民事诉讼中获得相应支持。而《反垄断法（修正草案）》的一大亮点便是引入公益诉讼制度，其中明确规定“经营者实施垄断行为，侵害社会公共利益的，人民检察院可以依法向人民法院提起民事公益诉讼。”未来，人民检察院不仅可以针对反垄断民事侵权案件主动提起诉讼，还可以在广大消费者的要求下提起反垄断诉讼，这将大大降低举证难度并提高反垄断民事诉讼的胜诉率。

2.首例原料药垄断侵权纠纷案——扬子江药业诉原料药垄断侵权案件

“贝雪”（枸地氯雷他定片剂)原料药系由两被告公司，恩瑞特药业与医工医药联合申报取得新药证书。2006年原告扬子江药业通过与医工医药签订枸地氯雷他定枸椽酸氢二纳片生产批件及技术转让合同书，受让了“贝雪”片剂生产批件和生产技术，同时约定了被告的原料药供货义务，被告保留了“贝雪”原料和硬胶嚢剂生产技术。期间，被告多次对“贝雪”原料药实施大幅度涨价行为，要求与另一项目签订捆绑合同等行为。一审扬子江药业起诉三家原料药企业滥用市场支配地位，实施了限定交易、搭售不必要的专利许可、附加不合理交易条件的垄断行为，请求被告立即停止垄断侵权行为并赔偿经济损失。2020年南京中院对该案作出一审判决，判决恩瑞特药业与医工医药赔偿近7000万元，目前，该案被上诉至最高人民法院知识产权法庭审理过程中。

3.最高人民法院驳回威海水务反垄断诉讼中的管辖权异议

威海水务公司因不服与宏福公司限定交易纠纷管辖权异议民事裁定，上诉至最高人民法院，威海水务公司认为，其与与宏福公司之间未实际涉及垄断的知识产权纠纷，本案属于建设施工合同纠纷，应由威海水务公司住所地法院管辖。法院经审理认为，民事案件的案由应当依据当事人主张的民事法律关系性质确定，在诉讼过程中，当事人主张的法律关系性质与法院根据案件事实进行审理作出的认定不一致的，如果当事人变更法律关系的性质和诉讼请求导致法院无管辖权，应当将案件移送至其他有管辖权的法院审理。本案中，宏福公司在原审中主张威海水务公司作为山东省威海市唯一的供水单位，利用其市场支配地位限定交易，给宏福公司造成损失。根据宏福公司的主张，本案系涉及因垄断行为引发的民事纠纷，原审法院据此将案由定为限定交易纠纷并确定管辖法院并无不当。至于宏福公司的该主张是否成立，需经原审法院对本案法律关系的性质进行实体审理之后才能确定，不影响现阶段根据限定交易纠纷的民事法律关系确定本案管辖权。原审法院如果对法律关系的性质进行实体审理后，发现本案不属于限定交易纠纷导致原审法院对本案无管辖权的，原审法院则应当将本案移送至其他有管辖权的人民法院处理，故驳回了威海水务公司的上诉请求。

4.最高法知产庭开庭审理KTV与中国音像著作权集体管理协会垄断纠纷案

八家KTV公司认为被告中国音像著作权集体管理协会（简称“音集协“）要求KTV公司与其指定的合作单位广州天合文化发展有限公司签约，并提出收取签约费等不合理的签约条件，构成支配地位滥用行为，同时违反了《著作权集体管理条例》的相关规定。被告音集协认为原告无权就其认为被告存在违反《条例》相关规定的行为提起民事诉讼，且被告在本案的相关市场不具有支配地位，原告未对被告在相关市场具有支配地位和滥用市场支配地位尽到举证责任。一审中，北京知识产权法院经审理认为：第一，原告与被告著作权集体管理组织音集协之间并不存在人身关系或财产争议，原告以被告违反《条例》相关规定为由提起本案诉讼，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。第二，集体管理组织是经权利人授权，集中行使权利人的有关权利并以自己的名义进行许可使用、收取使用费等相关活动的市场主体。被告音集协作为音像节目的集体管理组织，以自己的名义提供音像节目的使用许可等服务，属于《反垄断法》所规制的经营者，被告音集协的相关集体管理行为应受《反垄断法》规制；本案的相关市场应界定为中国大陆地区以类似摄制电影的方法创作的作品或录音录像制品在KTV经营中的许可使用服务市场。被告音集协所从事的相关类电影作品或录音录像制品的集体管理，应为其特有的业务范围，具有唯一性的特点。根据被告音集协的法律地位及KTV行业运作模式等情况，认定被告音集协在上述相关市场具有市场支配地位，但现有证据不足以证明其实施了限定交易、附加不合理的交易条件等涉案被诉滥用市场支配地位的垄断行为。故北京知识产权法院一审判决驳回了原告的诉讼请求。

（二）反垄断行政诉讼：

1.混凝土企业联合涨价涉嫌垄断行政诉讼案

2020年6月，广东市场监管局作出行政处罚决定，认定作为具有竞争关系的19家相关经营者，通过聚会、微信群等形式就统一上调混凝土销售价格事宜进行商议和信息交流,达成并实施了“固定或者变更商品价格”的口头垄断协议，并分别对19家企业罚款3万元至120万元不等。对于广东市场监管局的决定，其中13家企业不服，分别向广州知识产权法院提起行政诉讼，13家企业在庭审中主张其并没有达成意思表示一致的“固定或者变更商品价格”的垄断协议行为，没有统一的价格变动或固定的价格，其根据客户需求量、客户关系、结算方式等方面的差异给予不同消费者不同价格，签订不同价格的买卖合同进行交易，属于平等的买卖双方自愿协商而进行的合法合理的民事行为，不应受到行政机关的干涉。广东市场监管局对此辩称，处罚决定认定13家企业构成“固定或变更商品的价格”垄断协议证据确凿充分，并且13家企业达成并实施了该横向垄断协议，该横向垄断协议中没有反垄断法规定的豁免理由等。广州知识产权法院经公开开庭审理后认为，广东市场监管局作出的行政处罚决定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，处理适当，13家企业诉请撤销上述行政行为没有事实根据和法律依据，依法应予驳回。

2.山东康惠医药有限公司等3家公司滥用市场支配地位行政诉讼案

2020年4月，市监总局依法山东康惠医药有限公司、潍坊普云惠医药有限公司和潍坊太阳神医药有限公司滥用在中国注射用葡萄糖酸钙原料药销售市场的支配地位，实施以不公平的高价销售商品、附加不合理交易条件的垄断行为作出行政处罚，责令当事人停止违法行为，没收违法所得并处罚款共计3.255亿元。因不服上述处罚决定，潍坊普云惠医药有限公司和山东康惠医药公司相继起诉国家市场监督管理总局。去年12月，北京市第一中级人民法院曾开庭审理两起案件，争议焦点包括三家企业是否构成由康惠掌控的“共同体”，反垄断执法机构关于相关市场的界定、对市场份额的统计判断是否准确，违法所得和处罚金额是否过重等。11月22日，北京高级人民法院合并审理两案，目前，本案仍在审理过程中。

3.海南自由贸易港知识产权法院公开开庭审理原告海南某工程有限公司等12家公司诉被告海南省市场监督管理局反垄断行政处罚案件

2021年12月15日下午，海南自由贸易港知识产权法院公开开庭审理原告海南某工程有限公司等12家公司诉被告海南省市场监督管理局反垄断行政处罚案件。上述12宗案件是海南自由贸易港知识产权法院成立以来受理的首批行政诉讼案件。因海南省市场监督管理局分别对不同原告作出同类行政处罚，依照《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释对共同诉讼和合并审理的相关规定，经各方当事人同意，合议庭决定合并审理该12宗案件。

该批案件系海南省市场监督管理局认定各原告与其他单位共同达成的自律公约、最低自律价决议、信用等级管理办法，排除、限制了消防安全技术检测行业市场的价格竞争，涉嫌达成并实施垄断协议，遂分别作出责令各原告停止违法行为，处2018年度销售额百分之一罚款的行政处罚决定。各原告对上述行政处罚决定不服，分别提起行政诉讼，均请求撤销相应行政处罚决定，其主要认为：自律公约、最低自律价决议、信用等级管理办法未经各消防检测单位一致同意尚未生效；自律公约、最低自律价决议是消防检测分会强制检测单位执行的规定，并非各消防检测单位之间的约定，且各单位在实际消防检测项目经营中未按自律公约、最低自律价决议的标准执行。海南省市场监督管理局辩称，各原告在签署涉案协议后缴纳了履约保证金，并在与案外人的检测服务合同中按照协议约定的收费标准执行，系对垄断协议的履行。目前该案还在审理过程中。

四、重点行业总结：

（一）医药行业

2021年，反垄断执法机构共查办医药行业垄断协议案件2起，滥用市场支配地位案件3起，另有1起反垄断民事诉讼与1起反垄断行政诉讼目前正在法院审理过程中，这7起分别为：梧州黄埔化工药业有限公司等3家企业达成并实施垄断协议案、天津天药药业股份有限公司等3家企业达成并实施垄断协议案、南京宁卫医药有限公司滥用市场支配地位案、商丘市新先锋药业有限公司滥用市场支配地位案、先声药业集团有限公司滥用市场支配地位案、扬子江药业诉原料药垄断侵权案件、山东康惠医药有限公司等3家公司滥用市场支配地位行政诉讼案。主要涉及固定价格、划分市场的垄断协议，滥用市场支配地位实施不公平高价、拒绝交易、附加不合理的交易条件几种行为类型。

市监总局还颁布了《原料药指南》，其主要内容在于相关商品市场界定、横向协议、支配地位滥用行为三个方面。相关商品市场界定方面，《原料药指南》表明：第一，不同品种原料药之间如果具有替代关系，可能构成同一相关商品市场；第二，原料药市场可以进一步细分为生产市场和经销市场，并可能根据具体情况（质量等级、适用范围等）作其他进一步细分。横向协议方面，《原料药指南》表明横向合作协议、补偿协议、变相限制转售价格、以及“地域限制”或者“客户限制”等均有可能构成垄断协议；通过第三方沟通敏感信息还可能构成轴辐协议；并强调可以借助间接证据认定协同行为。支配地位滥用行为方面，《原料药指南》主要规定了评估市场份额需要考虑经销企业控制生产企业销量的比例，并明确了原料药行业存在共同市场支配地位的情形。

药品是一种关乎民众生命健康的特殊商品，而原料药又是制作药剂必不可少的一部分，具有相当高的行业壁垒，事关民生福祉，受到国家和社会的广泛关注。2021年医药行业延续上一年度医药行业反垄断执法的特点，一是并购活跃，股权收购所占比重较大。在大部分案件中，交易各方希望通过并购行为实现优势互补，不会对相关市场产生排除、限制竞争影响。二是原料药行业实施垄断协议、滥用市场支配地位行为仍为执法重点。近年来，原料药行业成为反垄断执法重点，在2021年度的反垄断执法中，这一趋势仍然显著。

（二）互联网行业

近年来，我国互联网经济蓬勃发展，新业态、新模式层出不穷，成为经济增长的新动能，对推动经济高质量发展和满足人民群众美好生活需要发挥了重要作用。同时，关于互联网平台垄断问题也不断涌现，国家层面多次强调要“防止平台垄断和资本无序扩张”。2021年，互联网领域重大执法案件包括：阿里巴巴集团控股有限公司在中国境内网络零售平台服务市场实施"二选一"垄断行为案、美团在中国境内网络餐饮外卖平台服务市场实施“二选一”垄断行为案、腾讯控股有限公司收购中国音乐集团股权违法实施经营者集中案、禁止虎牙公司与斗鱼国际控股有限公司合并案。

互联网行业2021年的关键词除了“防止资本无序扩张”、“平台垄断”等，还有“数据安全”与“互联互通”。就“数据安全”来说，7月“滴滴出行”因APP存在严重违法违规收集使用个人信息问题，被依法下架。在滴滴之后，运满满、货车帮、BOSS直聘也被启动网络安全审查，由此可见，数据安全问题不仅涉及个人隐私、还涉及国家安全。此外，继《数据安全法》、《个人信息保护法》施行之后，《网络数据安全管理条例》《关键信息基础设施安全保护条例》《深圳经济特区数据条例》《上海市数据条例》等相关法律法规相继发布。就“互联互通”来说，工信部7月启动互联网行业专项整治行动，并于9月正式召开“屏蔽网址链接问题行政指导会”，要求各平台限期内解除屏蔽，旨在引导形成开放互通、安全有序的市场环境，推动行业规范健康高质量发展。过去，大型互联网平台凭借垄断地位，屏蔽外部网址链接，或是为了维护自身利益最大化；或是为了用户个人信息安全，避免发生用户信息泄露从而危及平台生态系统的事件。但确实影响了用户体验，也扰乱了公平竞争的市场秩序。此次整改，一定程度上打破了各互联网平台间的闭环生态，促使其向开放多元的生态环境转变，有利于各平台间逐步实现互联互通，进而促进平台经济健康有序发展。与此同时，对于信息的跨平台流动可能带来隐私泄露、网络诈骗等安全问题，需要建立更有效的沟通处置机制，加强和落实平台监管责任。具体来看，2021年互联网行业的反垄断执法具有以下特点：

1.互联网领域投资并购活跃，相关交易存在未依法申报风险

投资并购是互联网平台实现融合创新和广泛生态布局的重要方式之一，大量互联网领域经营者通过投资并购实现业务拓展和战略发展。近年来，一些互联网领域经营者的营业额已达到经营者集中的申报标准，但在实施集中前，并未依法向反垄断执法机构进行申报，涉嫌违反《反垄断法》的相关规定。互联网平台经营者违法实施经营者集中的，不仅可能被处五十万元以下的罚款，还可能被要求限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前的状态。另外，协议控制架构（VIE架构）为我国互联网企业广泛使用，其合规性在我国长期处于灰色领域，今年颁布的《平台经济指南》中明确规定，涉及VIE架构的经营者集中，属于经营者集中反垄断审查范围，企业不能再通过VIE架构规避监管。

2.“掐尖式并购”扼杀创新，成执法重点

近年来，互联网巨头凭借巨大资本力量，大量投资并购初创平台和新兴企业。对与自身业务具有互补作用的，在并购后通过优势业务“引流”抢占市场份额；对与自身业务可能产生竞争的，在并购后通过团队整合、规则再造，彻底消灭潜在竞争对手。由于在资金、规模、人力、技术、市场份额等方面存在巨大差距，初创平台和新兴企业往往对互联网巨头的收购要约难以抗拒，如果拒绝收购要约，将可能面临互联网巨头集中资源的“降维打击”。互联网经济具有动态竞争、颠覆式创新的特点，中小初创企业可以通过研发先进技术和创新商业模式迅速成长，促进行业竞争，激发市场活力。互联网巨头“掐尖式并购”引发社会公众关于扼杀竞争对手、阻碍创新的普遍担忧。《反垄断法》旨在保障各类市场主体公平参与市场竞争，营造公平竞争的市场环境，促进行业健康发展。对于互联网领域经营者集中一方为初创企业或新兴平台的，即使未达到经营者集中申报标准，但可能具有排除、限制竞争效果的反垄断执法机构将主动开展调查。

3.互联网平台“二选一”等竞争失序问题明显好转

随着移动互联网普及程度越来越高，平台获取新用户成本不断提高，平台之间对流量的争夺从“增量竞争”转向“存量竞争”。在此情形下，一些互联网平台经营者为巩固、维持自身的竞争优势，强制要求平台内商家“二选一”，即要求平台内商家不得与竞争对手合作，扰乱行业竞争秩序，损害平台内商家和消费者利益，阻碍技术创新，社会各方面反映强烈。2021年，反垄断执法机构依法查处了阿里巴巴集团控股有限公司在中国境内网络零售平台服务市场实施“二选一”垄断行为案、美团在中国境内网络餐饮外卖平台服务市场实施“二选一”垄断行为案，进一步体现出互联网领域反垄断监管趋严的态势。此外，为维护互联网领域市场竞争秩序，规范和引导互联网平台经济健康发展，反垄断执法机构多次约谈相关平台企业，召开行政指导会，要求互联网平台企业依法合规经营，向社会公开《依法合规经营承诺》，强化自我约束管理，不得滥用优势地位强迫商家站队“二选一”，上述监管措施对防止平台垄断、规范竞争行为发挥了重要作用。新成立的国家反垄断局局长甘霖近期接受采访时表示：“今年‘618’和‘双十一’期间，网络零售市场‘二选一’行为基本停止，市场竞争秩序明显好转，平台内商家特别是中小经营者得到更广阔空间。”

4.互联网平台存在实施“大数据杀熟”垄断行为的风险

互联网平台掌握海量数据、先进算法和强大算力，可以对平台用户的特点和行为进行精准的画像和分析预测，“大数据杀熟”现象常见于网约车平台、外卖、机票或酒店预订平台、OTA平台（在线旅游业）等与日常生活密切相关的领域。利用大数据对不同的消费者进行差别待遇可以在一定程度上提升运营效率，但也有可能被认定为滥用市场支配地位的行为。《平台经济指南》明确指出：对于具有市场支配地位的经营者，基于大数据和算法，根据交易相对人的支付能力、消费偏好、使用习惯等，实行差异性交易价格或者其他交易条件，可能构成通过差别待遇的方式滥用市场支配地位。反垄断执法领域，暂时还未出现“大数据杀熟”方面的案例，但已不乏反垄断民事诉讼案件，通过分析相关案件，可以发现司法实践中一大难点是如何认定交易相对人的交易条件相同。

近年来，个人信息保护与数据安全是热点话题，《平台经济指南》尽管没有提及隐私一词，实际上在支配地位滥用行为以及经营集中的考量因素中，已经对隐私问题有所涉及。这表明，在个人信息的收集方面，具有市场支配地位的企业将受到隐私保护和反垄断法的双重规制。2021年11月1日起施行的《个人信息保护法》针对“大数据杀熟“现象明确规定：个人信息处理者利用个人信息进行自动化决策，应当保证决策的透明度和结果公平、公正，不得对个人在交易价格等交易条件上实行不合理的差别待遇。并且，通过自动化决策方式向个人进行信息推送、商业营销，应当同时提供不针对其个人特征的选项，或者向个人提供便捷的拒绝方式。

展望：

纵观2021年反垄断领域立法、执法、司法方面的进程，不仅进一步整合与优化了现有的反垄断执法资源，而且充分体现了反垄断强化监管机制的常态化与长效化趋势。展望未来：立法方面，多部反垄断领域的法律法规有望于2022年出台；执法方面，新成立的国家反垄断局三个司局（反垄断执法一司、反垄断执法二司、竞争政策协调司）以及竞争政策与大数据中心将分工合作进一步推进反垄断执法实践；司法方面，多起重大案件正在审理过程中，公益诉讼与刑事诉讼即将引入反垄断领域。并且，反垄断执法机构已对互联网行业、医药行业等相对复杂的领域形成基本的监管态势，此外，对于企业合规方面的建设也已取得基本成效。新的一年，各方将继续合力为维护公平竞争的市场秩序、保护消费者合法权益与社会公共利益作出更大的贡献。

（本文为原创文章，作者为王俊林律师、孔繁琳律师助理。欢迎转载，转发请注明出处，侵权必究）